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野生动物保护法修订有多“民主”?

野生动物保护法修订有多“民主”?

写在《野生动物保护法修订草案》二审之际

夏至

前几日参加一个报告会,拿到一册《中国法治评估报告》(2015)。这份报告包含了三份问卷,分别针对普通公众、和法学专家法律执业者,其中,公众问卷采取抽样方式完成,回收约4000份,涵盖内地28个省、市、自治区,受访者性别、年龄、户籍等在全国均有广泛分布。问卷内容分四级,问题430个,令人感兴趣的不在少数,其中有关立法公众参与的两项引起我的注意。一项涉及“提出立法建议”,另一项涉及“立法建议反馈”。公众对这两项的打分,一个是61,一个是60。这是什么概念呢?问卷的答案分五等:好(90)、较好(80)、中间(70)、较差(60)、差(50)。前两等合起来算是“好评”,中间是“中评”,后两等合起来就是“差评”了。那么,关于“提出立法建议”和“立法建议反馈”这两项,有多少人给了“差评”呢?前一项是73.4%,后一项是75.5%。公众看到和感受到的情况就是这样。比较起来,专家和执业者对这两项的评价稍好,但差别也不是很大,尤其是关于“立法建议反馈”这一项,把三份问卷的答案综合起来,平均分也不过60.9,给出“差评”的人还是高达69.7%。报告人在列出相关数据之后总结说:“从上述调查结果看,各方主体对立法公众参与的总体评价较低,其中对于立法建议得到反馈的评价要低于提出立法建议,且其得分已经逼近合格线边缘。……对于立法建议反馈的评价,各方主体的评价相对一致,均认为得到反馈的难度相当大,但是社会公众所给出的评价仍然是最低的。”

报告人的发现和结论同我在《野生动物保护法》修订问题上的经验是一致的。

自去年12月底至今,《野生动物保护法》修订草案已经两度上网公布,征询公众意见,我因此也有两次体验“公众参与”的机会。对于普通网民来说,如果事先知道法律草案上网公示,并且在规定期限内(通常是一个月)登录全国人大网站,要参与提出立法建议不算难事。不过,在逐条提交立法建议之后,你恐怕还不能确认这些意见真的被“提交”了。因为所有的“建议”都可以重新编辑、修改甚至取消,所以很自然,你期待着最后有一个总的“提交”或者“确定”之类的提示,点击一下来作结束。然而没有这类提示。这时,你可能想到同网站工作人员联系,确定意见已经提交,同时也向她们“反映”这一问题。不幸的是,你恐怕找不到有效的联系渠道。网页下方列有4个选项:关于我们;网站地图;联系我们;投稿信箱。后两项均无法点击进入,录入附在后面的电子信箱,前一个跳回到“关于我们”的页面,后一个干脆什么反应都没有。有了这样的经验,你还想上网“提出立法建议”吗?

好,假定你的意见成功提交了,那又如何?人大网站上显示,年初那一次草案公示,有1640人提交了立法建议,意见总数有6205条之多。或许你的意见也在其中。只是你并不(也不可能)知道这6千多条意见都是什么样的意见,也无从知晓后续的修订如何考虑和回应这些意见。当然,从草案起草者所作的修法说明里,或者,从媒体关于人大常委会审议草案的简略报道中,你或者可以察知一点来自立法机构的“反馈”。最后,你只能透过实际提交审议的法律草案和最终获得通过的法律本身来评估实质意义上的“反馈”。

对具体建议而言,实质意义上的“反馈”总是有的,区别在于这“反馈”是正的还是负的,是积极的回应,还是轻忽、漠视、不予理会。《野生动物保护法》之所以亟需修订,无非是两条,一是在保护野生动物方面做得不够,二是在经营利用野生动物方面又做得过度。其实,1989年的《野生动物保护法》非不欲“保护”野生动物,只不过这种“保护”意在更好利用“野生动物资源”,是故,该法实施26年来,国人经营利用野生动物诸行业或从无到有,或从小到大,蓬勃发展,野生动物消费市场也大为繁荣,这对于中国的野生动物保护事业不啻是釜底抽薪。因此,三年前人大代表提出修法议案,其初衷亦甚简明,无非是要求法律与时俱进,完善保护机制,严格限制利用。可惜,修订草案进一步,退两步。一面增加了些保护措施,一面则不改野生动物资源经营利用之旧观念旧体制,不但不限制相关行业之发展,反而在原来基础上谋更大发展。无怪乎草案甫出,关注这议题的公众、学者、民间组织大失所望,批评、质疑之声四起。又数月,草案二审稿公示,人们发现,旧法及草案最受诟病的“利用”原则丝毫未改,反倒是草案初稿第一条新增的“一大亮点”——[野生动物]栖息地保护原则——悄无声息地被删除了:二审报告对这一改动干脆提都没提。当然,还有一些并非不重要的改动也没有被提到,比如关于立法宗旨的第一条,除了删去“栖息地保护”,“规范野生动物资源利用”被提前,放在了“维护生物多样性和生态平衡”前面。又比如草案第6条规定:“国家鼓励公民、法人和其他组织通过捐赠资金、建立基金等方式参与野生动物保护活动,支持野生动物保护公益事业”,而在二审稿中,公民、法人和其他组织参与野生动物保护活动的方式只剩下“捐赠、资助等方式”,“建立基金”没有了。把这一改动放到刚刚生效的《中华人民共和国慈善法》背景下看,它的“退步”就更加明显。还有比如第8条,一审草案的规定是:“鼓励和支持基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位、志愿者开展野生动物保护法律法规和知识的宣传活动,对违法行为进行监督。”但在二审稿中,最要紧的“对违法行为进行监督”不见了。这两条都涉及社会参与,正是具有公益性质的野生动物保护事业中最重要的机制,草案初稿对这一机制的规定犹嫌不足,二审稿却将之进一步限制和削弱。相反,一审稿第十条规定:“国家保护野生动物及其栖息地,禁止任何单位和个人违法猎捕、利用或者破坏”,不小心带入“利用”一词,二审稿立即纠正,这条就变成了:“禁止任何单位和个人违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地。”文字上通顺了些,但尺度也更宽了:法律禁止“破坏”、但不禁止“利用”野生动物栖息地。这一收一放,再一次把立法者的立场和倾向显露无遗。

草案公示后,面对种种批评,国家林业部官员表示,这部法并不是为野生动物保护组织立的。那它是为谁立的呢?野生动物生产、经营和利用行业?作为这些行业的引导者、鼓励者和管理者的国家林业部门?那日在报告会上,就有人问报告人,你们设计的问卷,在公众参与之外,有没有问到立法过程中[政府]部门和行业的作用。要知道,在中国,立法中起主导作用的首先是相关政府部门,相关行业的作用也不容小觑。自然,立法反映部门与行业利益也无可厚非,前提是这些利益具有正当性,而且在与其它利益和诉求有冲突时,要根据更高原则(如维护生物多样性,促进人与自然的和谐,实现绿色经济和绿色消费)来协调平衡。野生动物保护组织的立法建议固然不必照单全收,但它们基于社会公益提出的基本主张却不容忽视,比如在立法宗旨中取消“利用”原则,对现有野生动物利用行业加以限制,帮助其转型,加强野生动物栖息地保护,鼓励和扩大野生动物保护的社会参与,等等。令人遗憾的是,在行业的商业利益、部门的管理利益(也包括就业和税收)和野生动物保护组织代言的社会公益之间,修订草案明显偏向于前二者。一审稿如此,二审稿尤甚。在此过程中,台前幕后,各种利益交涉必定密集进行,只不过,真正决定性的过程和要素不会浮出水面。分散的公众可以上网提出立法建议,学者可以撰文发表一己之见,野生动物保护组织虽然势单力薄,资源贫乏,也可以投书、开会,发出微弱的呼声,甚至,这些意见和呼声还可能被立法班子“听取”。但是最终,她们的根本关切没有在立法中得到回应,而且没有任何理由。你说你话,我行我事,说了等于白说。这里有“反馈”吗?形式上几乎没有,实质上有,但基本是负面的。这就是所谓的立法民主。让你为这个“反馈”打分,除了差评,还能给别的什么呢?

 

 

 

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