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宪政理论与制度

陶然:中国国企改革的轨迹与正途

陶然:中国国企改革的轨迹与正途

(原载《金融时报》中文网)

 

明确提出发展“混合所有制经济”,是十八届三中全会的一个主要改革决策。2014年以来,中央和地方国企改革都有所动作。六家央企被国资委纳入了改革试点,主要推行交叉持股的混合所有制以改善企业管理、进行资产重组与加强问责;而到目前为止,25个地方版的国企改革“路线图”也已经出炉。

 

目前地方与国资委已推动的国企改革措施,仍与十八届三中全会要求的现代市场体系建设有重大差距。尤其是具有行政性垄断性质的央企改革,其中的一些举措甚至与建立现代市场经济体制的最终目标南辕北辙。

 

国企改革的逻辑:从计划经济的两类低效率谈起

 

中国的国企从计划经济时期开始逐步建立。如林毅夫教授所言,计划经济本质上是重化工业优先发展战略,这种战略首先在一个劳动力丰富国家带来第一类“资源误配低效率”,即把稀缺资本配置到资本密集、但只能带来很少就业的重化工部门,尤其是装备工业部门,而能发挥劳动力比较优势的轻工业、特别是消费品工业却被人为抑制。

 

为实现重化工优先发展战略,政府不得不推动“三位一体”的计划经济模式:包括扭曲性的宏观价格体系、计划配置资源的方式,以及在农村与城市分别建立人民公社与国企微观运营机制。但也正是这种微观运营机制会带来计划经济中普遍存在的、由大锅饭、企业软预算约束等导致的第二类“工作激励低效率”。

 

区分这两类低效率之所以重要,是因为转型经济学的大部分既有研究对传统计划经济本质上是一种重化工业优先发展战略缺乏足够的认识,从而忽视了第一类低效率,而过分强调计划经济的第二类低效率,这不仅可能让学术研究有所失焦,而且也难以理解为什么中国改革开放早期包括国企与乡镇企业在内的公有制企业不仅没有衰落,而且在相当一段时间内还获得了较大发展。

 

一般认为,中国与前苏东转轨模式的重大差别,是前者更为“渐进式”。比如,在农村土地和国企改革上,中国都没有迅速推动私有化,但却利用“双轨制”实现了体制外的市场化突破。通过做大市场轨,也就相应缩小了计划轨,逐步迈向配置效率与激励效率更高的市场经济。上述理解,在一定程度上有助于解释为什么前苏东大部分国家在转轨初期经济快速下滑,而中国在开始转轨后却一直保持高速增长。

 

但上述理解并不彻底。事后来,中国之所以能实现上述渐进式改革,不仅要有一定的初始条件(比如城乡都存在大量剩余劳动力并可迅速发展轻工业),而且也是不自觉地、甚至在某种程度上迫于形势对前述计划经济两种低效率分别处理,并逐步实现两种效率依次改进并良性叠加的结果。

 

比如,中国的改革从农村联产承包责任制开始,它有效地解决了人民公社中的第二类“低工作激励效率”问题。

 

但联产承包改革的效果却不止于此:它不仅解放了很多农村剩余劳动力为乡镇企业提供了廉价劳动力,更通过农业产出的增加创造出了新财富,从而对乡镇企业所生产的消费品形成了购买力;而乡镇企业雇工并支付工资,又进一步增加了消费品购买力。换句话说,解决第二类“工作激励低效率”的联产承包改革,通过对乡镇企业产品从供给、需求双方向的同时推动,带来了轻工业的大发展,从而又改善了计划经济中第一类“资源误配低效率”,结果是效率改进上形成了良性叠加。而这种叠加又是在乡镇企业可采取相对灵活的用工与激励制度下进行的。乡镇企业从成立开始,就比计划经济下的传统国企建立了更有效的激励机制去激发管理层和工人的劳动积极性。

 

虽然也从农村改革中得到借鉴,但1980年代以来的城市改革,尤其是国企改革的逻辑,却有所不同:一旦不再坚持主要资源都投入重化工业乃至国防建设,而同时回城知青与城市新增劳动力开始带来巨大就业压力后,政府就不得不逐步放开轻工业的行业进入管制。地方政府一方面依托原来的轻工业国企,一方面还会建立更多的新国企去生产各类消费品。城市轻工业进入管制的放松直接促进了城市中第一类“资源误配低效率”的改善,并带来了相应的企业利润。这样,作为企业所有者的地方政府就可通过利润留成等方式去激励国企管理层和工人努力工作,从而又改善了计划经济中国企的第二类“工作激励低效率”,这又是一个效率改进上的良性叠加。

 

不管是农村还是城市,上述分开、且依次改善计划经济两类低效率的渐进式改革,其实对理解中国经济转轨早期更好的经济绩效至关重要。这种改革模式不仅使中国开始发挥轻工消费品生产的比较优势,同时也通过消费品生产创造了大量就业机会和劳动收入,提升了消费品的需求与供给,改善了人民生活,

 

更重要的是,在此基础上,国企和乡镇企业的各种内部经营机制改革,包括利润留成、绩效工资、企业承包责任制等措施,都给公有制企业的管理层和工人带来了较为有效的工作激励。由此,中国也就逐步实现了对传统重化工业优先发展战略及其伴随计划经济模式的逐步突围。

 

更重要的,消费品轻工业的发展还带动了计划经济时代被过度投资的重化工业产品需求,让其过剩产能可被充分利用起来。这一点,与前苏联、东欧那些进行休克疗法的经济体形成了鲜明对比:后者基本上是同步解除了上下游行业的进入管制,并较快地推动了企业私有化。但在这些经济体中,由于下游消费品工业在短时间内无法充分发展起来并进一步对上游重化工业产生需求,其重化工业产能,包括能源、原材料产品的需求,从一开始就出现急速下跌。而中国的情况正好相反,甚至还因为轻工业对能源、原材料需求过旺,而不得不推行“价格双轨制”。

 

 

从这个意义上看,“价格双轨制”内生于中国改革所选择的路径,更大意义上是中国所选取改革路径的一个结果,而非中国转轨成功的主要制度基础。更进一步来看,甚至中国改革路径本身也是在当时城乡经济严峻形势下政府被动选择、而非主动设计的结果。

 

也正因如此,与前苏联、东欧大部分经济体在改革初期经济出现的快速下滑相比,中国的改革从一开始就通过农业带动轻工业、轻工业带动上游重化工业的良性叠加与累积循环效应,实现了经济持续增长、就业增加与人民生活的稳步提升,这也为后来进一步的改革提供了强大的物质基础和政治支持。

 

再回到国企改革和乡镇企业上来。1980年代中国的企业改革,不仅原有公有制企业没有被私有化, 相反各级地方政府,尤其是市、县地方政府还大大扩张了原有国企的产能,甚至新建了更多的国企和乡镇企业。不难发现,那时中国各地建立的乡镇企业,基本上都是“苏南模式”类的企业,换句话说,绝大部分是真正的公有制企业,只不过它们是县级以下政府组织(乡政府和具有准政府组织性质的村集体)主办的公有制企业,而那时所谓“带红帽子”(假公有,实民营)的乡镇企业,总体来看不仅是少数,而且也主要集中于温州等少数地区。而温州等地之所以主要出现“带红帽子”的民营企业,更有其特定的历史基础和地方政治结构因素。

 

国企民营化的转型:并非越快越好

 

至此,一个有意思的问题是,为什么公有制企业在中国经济转轨开始后相当一段时期内带来了经济的持续成长?为什么在中国转轨早期,经济学一般认为的民营企业更有利于提升效率和经济表现的规律并不适用?

 

要对上述问题作出有效的回答, 还是要回到前述计划经济中的两类低效率上来:首先是优先发展重化工业带来的第一类“资源误配低效率”,其次是建立国企与人民公社带来的第二类劳动者“工作激励低效率”。无论是中国的农村改革先改善第一类低效率 、后改善第二类低效率, 还是中国的城市改革反其道而行之,都是以一类效率改善为另一类效率改善创造有利条件,并以此为基础构造一个良性叠加的机制来持续推动增长。而出现这种良性叠加机制的初始条件,其实是计划经济时代消费品的极端匮乏和人民生活水平的极端低下。当然,计划经济时代的消费品短缺并不意味着当时百姓有足够购买力却无法买到所需消费品。但一旦中国通过有效改革(如联产承包责任制、城乡逐步放松对轻工业的行业进入管制)开始释放生产力后,就可以极大增加消费品供给,同时也创造农业、非农收入在内的新增财富,并最终提升对消费品的有效需求。

 

事实上,直到1980年代末期,中国绝大部分轻工消费品,乃至能源、原材料、甚至是部分重化工业装备产品,都处于供不应求的状态。产品供不应求,实际上就意味着只要有办法组织起新增产能,基本上无论搞什么产权性质的企业都可以盈利。也正因如此,包括国有企业和乡镇企业在内的各类公有制企业,只要采用某些可以和利润挂钩的绩效激励,就可以较好地调动经营层和工人的劳动积极性。

 

在这种情况下,公有制企业只要找对了市场需求,充分利用经济中充沛的劳动力组织生产,就可以改善计划经济中第一类“资源误配低效率”。而作为企业所有者的各级政府,也只需要通过承包制、利润留成等企业经营机制改革(而非所有制改革),去激励企业管理层和工人去努力工作,就可以有效地改善计划经济中第二类“工作激励低效率”。如是,这一阶段的公有制企业发展就不是一个太大问题。而相比于私营企业,公有制企业甚至因其可容忍一定程的冗员而可能更有利于转型初期的社会稳定。

 

显然,制造业产能不足、产品供不应求只是经济转轨中的一个过渡阶段,它不是、也不可能是市场经济的常态。实际上,对于一般的市场经济而言,只要没有人为设置的过高行业准入管制,产能就会很快扩张、并迅速出现行业平均利润趋近于零的常态。

 

正是从1990年代初期开始,随着各地国企与乡镇企业不断扩建、新建,中国消费品乃至于能源原材料的短缺局面开始得到根本扭转,制造业全行业平均利润也从早期的30-40%较快地下降到接近于零的水平。原来那种生产什么都能赚钱的好日子结束了。这时,要激励公有制企业的经营层与工人努力工作,政府就必须不断提高企业利润留成的比例。实际情况也恰恰如此。当这些竞争性行业平均利润趋近于零时,承包合同中企业利润留成比例趋近于100%

 

一旦赚钱变得日益困难,公有制企业不可避免存在的预算软约束、“负赢不负亏”、所有者缺位等基本矛盾就开始凸显。当时,地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联,地方为保税收、就业往往一般会为企业担保从银行贷款,这样,地方的国企、乡镇企业开始给金融系统带来了日渐增加的坏账。到1990年代中期,当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后,地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然展开了。

 

回顾1990年代中后期国企的“抓大放小”改革,那些地方政府兴办的、以轻工业为主体的各种国企与乡镇企业,其实很多在中央出台相关政策之前就已经开始了大规模破产与改制。而破产、改制动作比较缓慢、甚至最后还有所保留的,一般都是较高级政府、特别是中央政府所有的、具有一定规模经济的上游重化工、能源、原材料行业国企,还有一些高端服务业部门,如交通、电信、电网等。由于当时下游的消费品工业出现了严重产能过剩,这些被保留的少数上游大型国企在经营上也非常困难,也有一些进行了民营化改造,但这样政府的特殊支持还是让关键部门的一些大型国企继续存活下来。

 

前述讨论要说明的关键一点,是一个健全的市场经济体系与人为设定的行业进入管制不相容。一旦去除这些管制,行业平均利润率必然趋近于零,而这种情况下一般而言民营企业是最有效率的产权安排。但是,从计划向市场经济转型的初期,政府并不一定要马上、全面推动私有化,完全可以在产能不足的转型早期通过降低行业进入管制来改善计划经济第一类“资源配置低效率”,而这也将创造资源推动国企经营机制改革并改善第二类“工作激励低效率”。只有当经济中出现产能过剩引致公有制企业软预算约束等劣势凸显时,地方政府才会推动公有制企业改造,但到此时,经济已持续增长一段时间,各级政府也已经有了较为雄厚的资源来为下岗职工买单,甚至为破产企业处理坏账。同时,民营企业也开始逐步壮大并为下岗职工的就业转换提供有效的减震。

 

国企“抓大放小”改革遗留的问题

 

上世纪末中国国企改革的“抓大放小”改革,不仅有巨大成就, 也遗留了不少问题。

 

必须承认,90年代的大规模国企、乡镇企业破产、改制、重组,为本世纪初中国经济高增长创造了非常有利的条件。正是因为能迅速“放小”,让民营经济真正焕发了活力,也就助推了中国在2002年后逐步摆脱困境,甚至变成中低端消费品生产的“世界工厂”;而与国企改革同步推动的住房体制改革,更促进了本世纪以来城市商品房市场的蓬勃发展。

 

出口产业与房地产业的大发展,构造了中国2002-08年间超高增长时代的强力双引擎,为上世纪末本世纪初陷入重大困境的重化工业、能源原材料产业提供了超强支撑,同时也极大增加了对金融、电信、交通等中高端服务的服务需求,壮大了当时所抓的“大”。。

 

但无论是国企改革的“放小”,还是“抓大”,囿于历史条件和决策机制不完善,还是存在相当的局限,并给后来中国进一步的国企改革乃至经济的整体发展带来了不可忽略的负面后果。

 

从“放小”来看,1990年代中后期的国企与乡镇企业改制确实存在不可忽视的公有资产流失问题,也存在政府工作不到位、下岗职工未被妥善安置的问题。正是这些问题的出现,让2003年后政府在进一步国企改革,尤其是推动企业破产和民营化方面变得日益谨慎。相当一段时间以来,国企即使效率不高、业绩很差,各级政府也倾向于选择“不抛弃、不放弃”,于是,国企预算软约束问题又不可避免成为经济发展的魔咒。

 

“抓大”带来的问题更为严峻。尤其是中央国资委所管理的100多家央企,在金融、能源、电信、交通、石油、石化等领域基本上持续占据垄断地位,在钢铁、煤炭、建筑、汽车等竞争性行业也继续存在,大部分还随着2002-08年黄金增长期内迅速壮大了实力。垄断性央企甚至不少还在一些新出现的高利润行业如房地产业攻城掠地,以至于这些行业甚至还出现了所谓的“国进民退”现象。

 

2009年政府为应对金融危机实施了强力刺激政策后,上述趋势日益明显:在超级宽松货币政策与廉价信贷支持下,在要求国企通过投资支持经济的指令下达之后,很多国企,尤其是资源、能源、交通运输行业的央企开始了大干快上。如今,这些当初过度扩大产能与投资的不利后果开始凸显,也给金融体系带来了日益增加的压力。

 

本世纪出现的新问题:地方投融资平台类国企

 

自本世纪以来,一类新的地方国企,即地方政府投融资平台开始大规模涌现。随着上一轮地方制造业国企逐步改制,在竞争性制造业部门中所剩地方国企数目已较少,在政府公用事业、服务业中还有一定数目的国企。但围绕城镇化与工业化浪潮,地方政府逐步开始依托“土地财政”、“土地金融”去大规模建设工业开发区、新城区。于是,一类新的地方投融资平台类国企建立起来并成为城市基础建设筹资的主要载体。这些国企包括城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。实际操作中,地方政府一般是把土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入这些企业,然后从银行取得贷款、或发行“城投债”,或通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式来融资。其中,抵押土地资产获得贷款收入是目前这些平台最常见的融资方法。地方政府以尚未出让的商住用地为抵押品融资,而未来土地出让金则构成了偿债的基础。

 

作为地方突破财力限制的体制创新,投融资平台类国企是地方“以小财政撬动大城建”的关键所在。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制,往往会投资过度。加上近年来房地产市场下行,限制了土地出让金持续增加的空间。随债务逐渐到期,地方融资平台类国企的风险日益加大。

 

相当一段时期内,之所以中国的地方债务问题没有那么突出,主要还是房地产市场持续繁荣使得地方政府能获取巨额土地出让金并按时付息还本。但如果未来房地产市场继续下行,投融资平台类国企给地方财政乃至整体金融体系带来的风险就不容忽视。

 

不利的苗头恰恰在这几年开始出现。2009年中国大规模的信贷刺激政策实施后,在金融体制仍被严格管制、利率也未市场化条件下,大量廉价贷款被配给到地方政府所建立的投融资平台类国企、和具有一定垄断地位的中央、省级国企。前者运用贷款新建、扩建工业开发区和城市新区,改善包括地铁、城市道路等在内的基础设施,而后者除运用这些贷款到国内外收购各类资源和资产外,还有部分投入城市的土地炒作,进一步加剧各线城市房地产的全面泡沫化。

 

1980年代日元升值后日本采取大规模信贷刺激并带来房地产泡沫相比,中国当前面临的挑战可能更为严重。日元快速升值带来了日本制造业企业的大规模外迁,但中国地方政府,特别是内地不少地方政府,却通过投融资平台类建设了更多的工业开发区,加上新旧城区的各类基础设施建设,地方债务余额在2008-2010年间就翻倍超过10万亿,目前更接近20万亿。

 

无论是2009年后各类央企进行的资源、能源、土地购买投资,还是地方政府依托投融资平台类国企所推动的大规模城市基础设施投资,在当前制造业产能已全面过剩、而外需又不可能持续高增长、房地产行业预期也开始变化的情况下,投资回报率的下降不可避免。以地方投融资平台为例,由于近年来土地出让金增速下滑,但支出刚性递增,一些地方已无法按期归还贷款,银监会不得不允许地方投融资平台贷款延期偿还,但这种展期本身就会强化道德风险。如果未来经济不能保持高增长,地方债务偿还最终还是会出问题。

 

也正是在上述背景下,十八届三中全会提出的国企混合所有制改革在地方国企和央企带来了非常不同的反应。对很多地方政府来说,由于投融资平台类国企的沉重债务负担和土地出让金下滑,混合所有制改革被认为是有助于突破了政府2003年来对国企改革与相关资产变现的谨慎态度,这就为地方变卖手上仍掌握的国有资产并还债提供了可能性。但对很多央企而言,迄今为止,“混合所有制改革”还基本没有成为打破国企行政性垄断的助推,一旦走错反而可能会为继续维持这种垄断提供借口。

 

“混合经济”与“混合所有制”:国际经验

 

到此,需进一步澄清相关概念。经典经济学教科书里通常谈到的“混合经济”概念,是指在一般竞争性部门完全由私营企业主导,但在需要较大初始投资、有一定规模经济或自然垄断特性的产业领域,如电网、电信、各类城市公用事业,或在一些特殊资源采集领域,如石油、煤炭采矿业,以及少数私人不愿意投资的部门,如原子能、宇航工业等新兴军工部门,可以考虑(但不必然)建立国企来实现政府特定的社会、经济乃至军事目标。以法国为例,从1945年起,法国开展了大规模的国有化运动,将煤矿、汽车、航空以及银行等部门中的大企业收归国有,国企在这些部门实际掌握了控制权。

 

上述私企主导竞争性部门,国企主导非竞争性部门,就是所谓的“混合经济”。从含义上看,它与中国目前语境下私人和国有、国有与国有、乃至私人与私人相互参股的“混合所有制”差别很大。当然,即使在发达经济体中,也出现了一些企业内私人与国家相互参股的情况,但这基本上是个案,而非常例。比如,挪威北海石油公司在1990年代初按法律规定由国家百分之百控股,后来修改法律向社会转让出40%的股份。

 

在发达经济体中,法国因政府有较强的干预经济传统而显得相对特殊:该国国有企业的总数较高,但也只有1143家,绝大数是国有参股企业,而其中国家独资或控股的也是少数(法国规定国有股达30%以上即算为国企)。法国国家控股管理局(APE)主要管理全资国有企业和25家控股企业,其中全资国企包括法国国营铁路公司、巴黎自治港、国家印刷局等,控股企业有法国电力公司(84.4%)、国家邮政公司(77.1%)、法国博彩公司(72%)等。需要指出,如果考察各主要发达经济体中最近几十年的表现,法国如果不是最差的,也是最差的之一。

 

当然,完全可以结合中国既有的实践,去找到一些案例说明,某些国企如何通过交叉持股的混合所有制改革提高了效率,并实现国有资产的保值增值,但这却未必表示这种模式能有效地推广至现有大部分国企改革中去,并成为国企改革的最终模式。相反,如果方向走错,尤其是在一些具有行政性垄断性质的行业引入少数民营股权的“混合所有制改革”,很可能成为一些国企回避反垄断改革的挡箭牌。

 

进一步来看,即使是前述“混合经济”模式,最近几十年来在那些曾大行其道的发达经济体中也逐步式微。在这些自然垄断行业与城市公用事业领域,各国国企都不可避免地面临着预算软约束、所有者缺位、成本过高、效率低下,创新不足的问题。因此,进入1980年代之后,伴随着这些传统自然垄断行业的技术创新,在这些行业引入竞争已逐步成为可能。那些传统上被认为由国企来经营更符合社会目标的部门也逐步开始了民营化、放松行业进入管制、以及通过再管制来强化竞争的过程。

 

从国际经验来看,随技术进步,在那些原来被认为有自然垄断及公共服务性质的行业,如电信、电网、 交通、地方公用事业等,各国已逐步发展出一套被证明为比较有效的制度安排与监管机制,让民企进入后也可逐步建立有效的竞争性市场结构。具体而言,一些技术进步带来了企业固定资本投入的大幅度降低,从而让行业竞争成为可能,比如互联网通讯对移动乃至固话的竞争;另一些技术进步则开始进行行业的自然垄断环节与非自然垄断环节之间的业务分割,比如移动铁塔与移动通讯服务之间、铁路路网建设与客货运输服务之间、电网建设与输配电服务之间;然后在分割出来的非垄断业务环节可以直接引入民企参与的市场化竞争;甚至在那些自然垄断环节,如城市公用事业的基础建设部分、移动基站乃至电网基础设施建设部分,也完全可以通过特许经营权等方式来引入竞争,最终实现效率的提升。

 

现代经济学的一些重大学术研究突破,也为在这些传统自然垄断部门引入民企投资、强化竞争、抑制垄断提供了强大的理论基础。2014年诺贝尔经济学奖获得者让.梯若尔教授的一个重要贡献,就是创建了对这些行业实施激励性管制的一般分析框架。相比于基于服务成本定价的传统管制方法,梯若尔教授提出的解决方案可以让政府在信息不对称情况下对被管制企业提供更有效的激励。

 

一个例子是在公用事业行业,监管机构可以让企业在成本附加(cost-plus)和固定价格(fixed-price)两种监管与补贴合同之间进行自由选择。此时,高效率企业通常会选择固定价格型补贴,这是因为它更有能力降低成本,从而可以在固定补贴合同下获利;而低效率企业则通常会选择成本附加型的补贴,即在企业自身成本基础上政府再给一定补贴才能获利。而一旦监管机构借这种机制设计掌握了企业效率信息后,就可以制订针对性的监管政策,最后将合同签给高效率的企业。目前,欧盟竞争委员会等机构已经开始采用这些经济学的重要研究成果来推动相关行业的市场化改革。

 

总体来看,全球范围各个行业的新技术突破、以及各国为应对这些突破而推动的各种制度与理论创新,让那些传统上被认为难以竞争、所以由国企来运营更好的行业或业务环节,都开始引入了民企竞争。这也就是上世纪80年代以来全球在电信、电力、铁路、煤气、自来水等自然垄断产业掀起的“管制改革”浪潮。 目前,放松管制、引入竞争、产权私有,从垄断走向竞争已成为全球自然垄断行业市场化改革的主导趋势。其中不乏成功的经验,更有失败的教训,甚至还出现了管制机构被新进入的私营企业所捕获的情况,都值得中国在未来国企改革中充分学习和借鉴。

 

“混合所有制”到底要实现什么目标?

 

反观中国目前一些具有行政性垄断地位的央企所推动的混合所有制改革,不仅与相关行业领域的国际技术革新与制度变革大潮南辕北辙,而且还与中国产业升级、持续经济增长,乃至于社会大众对这些产业的期待相距甚远。

 

在石油、石化、电信、交通、电网领域,乃至于在医疗、教育产业中的非公益性部分,如果“混合所有制”的改革只是在其中一些非关键业务环节、甚至在关键业务环节引入少数私有股权,那么就基本不能达到打破垄断、强化竞争、增加就业的目的,更无法让国企改革在带动中国产业升级与经济持续增长中发挥应有的作用。

 

实际上,在上述行业的改革中,必须能真正引入民营经济作为直接参与竞争的主体,同时也要建立有效的反垄断监管框架。这不仅将是中国未来经济实现持续增长、并最终迈入发达经济体的关键性改革,也是降低政府既有债务与金融体系风险、补充社保账户潜在缺口的关键性改革,甚至还是解决大批大学生就业、保持社会稳定的关键性改革。

 

顺便说一句,中国目前出现大学生就业困难问题的根本原因, 并不主要在于中国大学生的供给过剩,而恰恰是因为能解决这些大学生就业的高端服务业、制造业部门的发展严重受限于国有企、事业单位的行政性垄断。

 

国企改革方案的主导权配置

 

总体来看,本世纪以来中国的国企改革缺乏实质性进展。央企的五朵金花——电力、铁路、电信、石油、电网改革一直没有取得实质性突破,此外,还存在着诸如努力多年也没有造好自主车的各大国有汽车企业,重复建设和亏损严重的国有钢铁企业,以及一些在竞争领域里依靠多元化交叉补贴生存的一些国企。国企改革的缓慢进展表明,因重大利益交织与意识形态束缚,改革的阻力很大。

 

据媒体报道,201410月国务院成立了国有企业改革领导小组,负责落实国企改革的工作部署,并统筹研究和协调改革中的重大问题和难点问题,但由于利益胶着,加上对国有资产流失的担心,在一些关键问题上相关机构仍未达成共识。至今为止,中央层面的改革总文件尚未出台。

 

应该说,国务院国企改革领导小组的成立,肯定有利于跳出部门视角与摆脱本位主义,是未来中国国企改革的一个良好起点。有理由期待,国资改革领导小组会超越以前的一些只顾国有资产保值增值、却不利于社会财富最大化、不利于增长与就业,甚至强化央企行政性垄断、破坏全社会利益的改革;更有理由期待,由更高层级统领的国企改革,能杜绝曾经出现的、本应该作为“被改革对象”的垄断性国企自提改革方案,结果是很容易做成表面文章、甚至滑向自利式行动的情况。

 

由于在国企改革最终目标设定这个主要问题上,决策层内部、决策层与学术界之间、乃至学术界内部仍然在很大程度上缺乏共识。加上大批国企在不同行业分布,并为不同级别政府所有,这里很难给出非常具体的改革方案。本文不可能、也无意为国企改革提供具体的可操作方案,只是提出在国企改革整体方案设计上,政府应特别注意处理好几个关键问题。

 

地方债务化解与竞争性行业地方国企完全退出

 

地方政府投融资平台类国企的财务风险化解,实际上也就是地方债务的化解,应与地方政府其他类国企改革及相应的资产变现、国企逐步全面退出竞争性部门的改革结合起来。随着当前城市房地产市场下行,未来地方土地出让金收入增速下降,乃至于出让金水平绝对下降的情况都可能出现,投融资平台类国企用于抵押的土地价值难以覆盖其对应贷款的可能性日益加大。

 

对未来经济进一步下行可能带来的地方预算内、外收入大幅度下降,未来各类公共服务、社保支出刚性增加,以及由此导致的地方政府债务缺口,中央和地方政府都应有充分的认识和准备。目前,一些地方政府已开始着手处置手上的各类国有企业资产,为未来的偿债和补缺做准备。

 

为此,中央政府应该为地方国企改革制定一个原则性的指导方针:即在全面摸清地方政府资产负债表的基础上,明确那些仍存留在竞争性行业(包括服务业与制造业)的地方国企应该逐步完全退出,而相关资产处置后的变现收入应该优先偿还以银行贷款为主体的地方存量债务,而不能用于进一步铺摊子的资本建设乃至地方经常性支出。中央更应该制定出原则性的政策,一方面要防止出现因措施不到位而导致的国资流失,另一方面又让地方政府解除不应有的顾虑,推动地方国企在一般竞争性行业逐步、但最终完全地撤出。这显然是一个难度很高的平衡。

 

目前中国超过10万家的地方国企中,大致可分为三类,一类是投融资平台类国企大约上万家。第二类是一般竞争性行业国企,第三类是地方公用事业部门国企。我认为,地方国企改革的主要目标应明确为:第一、逐步实现竞争性行业国企的完全民营化和资本变现,为地方投融资平台类国企相关债务的偿还、为地方社保与公共服务资金的充实创造条件;其次,在那些传统上有自然垄断特性、但现已可以引入竞争的地方公用事业领域,切实引入民资并加强竞争,全面提升地方政府公共服务提供的效率。

 

关于地方政府是否应该在一般竞争性行业实现国企完全的退出,必然存在不同的意见。之所以我认为要把目标设定为最终完全退出,一方面是让利于民,推动社会资本投入到有回报的实业部门,而不是到资本市场或房地产市场去继续吹大泡沫,甚至直接流出国门;另一方面,也是要通过国资变现去偿还地方债务并补齐投融资平台类国企可能带来的巨大坏账,甚至用于提升公共服务,补齐社保支出的潜在缺口。

 

也正是从这个意义上讲,在地方国企改革的过程中,对竞争性行业仍存在的那些国企,逐步吸收私营股权进入的“混合所有制”改革,可能是实现上述“最终完全退出”目标的一种过渡形式,而不应该是最终形式。

 

现代经济学和各国经济发展的经验表明,在那些竞争性较强的行业,混合所有制,尤其是国企和民企相互长期参股,可能带来的问题要比解决的问题更多,尤其是国有股权的委托代理机制问题与国有资产流失问题,要处理好难度很大。这也就是为什么发达经济体在竞争性行业基本没有国有、民营相互参股、更鲜见纯国企的根本原因所在。

 

为什么“混合所有制”可能是地方竞争性国企改革的一种过渡形式呢? 这里希望强调,如果改革的最终目标是国有股权的完全退出,对这些行业的国企而言,即使最开始只引入少数私人股权,甚至引入高管和员工持股,也会有助于企业改善经营管理、提高效益,乃至偿还企业的银行贷款。而经过一段时间的磨合,随企业经营效率提升后,国有资产的实际价值就会更明晰。无论对地方政府,还是对入股的民营企业或持股高管、员工而言,则都有助于降低交易风险,并为未来完全的民营化创造条件。处理得好,也有助于防止改革过程中的国有资产流失。当然,前提是国有股的退出过程要保持公开、透明,要引入市场化竞争。

 

切实放开准入并打破央企的行政性垄断

 

对于那些难度更大、利益更集中的行政垄断性央企,改革目标则应该明确为逐步打破垄断、增加竞争,最终降低全社会的运营成本、拉动经济增长与就业、推动产业升级与技术进步。因此,未来的改革应逐步切实剥离与主业无关的各种辅业,切断普遍存在的低效率交叉补贴。更重要的,是在每个部门、行业都进行更为充分的政策改革研究储备:要充分借鉴国际相关改革的经验和教训,结合该行业历史与现实,委托多个独立专家团队来提出备择性的改革方案。在此基础上,还要展开多层次、多轮回的改革政策讨论与实施方案辩论。在这些讨论与辩论中,有必要引入改革的各个利益相关者,包括各相关部委、消费者、被改革对象自身。不仅要通过相对公开的讨论、辩论给被改革对象施加改革的压力,而且也要想方设法建立可信的补偿机制去减少利益集团对改革的阻力。

 

显然,这些以央企为主体的行政性垄断行业国企改革,所涉及资产非常庞大,企业子公司、孙公司更是数量众多,改革光是在技术经济问题上就会非常复杂,加上各个行业都有不同的技术经济特点,有效的改革方案也必然因行业不同而存在重大差别。更毋庸讳言的是,这些垄断性央企的改革,在不同主体利益方面如何实现平衡、以及改革所可能带来的经济、社会乃至政治影响等方面,都非常微妙。可以毫不夸张的说,央企改革要取得成功,不仅需要强大的经济智慧,更需要强大的政治智慧。

 

国企改革的配套改革必须并举

 

国企改革必须与反垄断改革、价格改革,国资改革、乃至社保、财政体制改革相互配套,并放在建立现代市场经济体系,同时推动长期可持续增长的大背景下来推动。首先要降低和清理那些有一定行政性垄断性质国企所在行业仍然存在的各类进入管制,切实强化反垄断管制机构的权威与独立性,防止管制机构为被管制对象俘获;其次,对公用事业、交通运输等服务价格的确定,在引入竞争机制的基础上更多交给市场去决定;第三,政府即使要保留一定的国资股权,也不代表要通过保护国企来实现资产保值增值。国资应该以获得市场化回报为目标,不应追求垄断带来的超额利润,明确一定时期内保留国有资本,最终是为了获得市场平均水平的回报来充实包括社保在内的公共财政。

 

最后,在确定中央国企改革的总体目标确定并出台改革的整体方案之前,央企层面的任何改革动作都应特别慎重,尤其对那些可能强化垄断的央企整合与并购举措更应有所制约,以免改革不仅没有增加竞争,却反而强化了垄断,结果是尾大不掉,甚至未来还不得不推倒重来。比如, 最近南车与北车合并所引起的巨大争议,就是一例。

 

本部分用了较大篇幅从理论上考察中国国企改革的历史,并介绍了国企改革的相关国际经验,旨在说明以下问题:在现代市场经济条件下,政府直接办国企,哪怕是只持有部分股权但介入企业的战略与经营决策,一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正确角色,也不利于社会利益的最大化和经济的持续增长。

 

之所以我们特别强调地方竞争性行业国企的完全退出,强调垄断性央企和地方公用事业类国企改革 必须在强化竞争的前提下放开准入,主要还是考虑到中国经济未来面临的潜在风险。在经济下行期刚开始时,推动这些改革措施可以有效拉动增长,同时实现国有资产在较高价位上的变现,从而有利于稳固金融体系和充实公共财政。一旦改革动作迟缓,就可能反而加快经济下行速度,那样国企改革的正面效应就可能大打折扣。

 

国企改革是中国向现代市场经济转型过程中一个绕不过去、也一直没有绕过去的坎。改革开放已经进行了30多年后,这个攻坚战还在进行。改革没有灵丹妙药,尊重基本经济规律,密切结合经济形势选择好改革的目标,在此基础上有策略地推进,是国企改革,乃至所有改革成功的前提。在中国经济与金融风险日益加大的今天,更应未雨绸缪,加快行动。特别是垄断性央企的改革,难度和意义都特别重大、即使达成了改革目标的共识,从开始准备到改革实施。到最后拉动经济增长与就业,都还需相当长的时间。决策者更应有时不我待的紧迫感,让国企改革能在中国整体经济与金融风险全面暴露之前就得到全面推动。也只有这样,才能给包括国企、民企企业家在内的全社会以更坚定的信心,并成为改革的强大支持力量。

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