查询

宪政理论与制度

邓峰:混合所有制两难

邓峰:混合所有制两难

(原载《南方周末》)

 

我们通过法律赋予了国企的特殊性,比如垄断地位,前提条件应该是它是全民的,国企应该是国有公产而不是国有私产,国企改革应该站在全民和社会公益的角度去进行。

 

有些所谓混合所有制改革,变成某些人分享垄断收益,变成了某种分肥。

 

混合所有制是个“制”,不能只理解为怎么分一堆财产。不仅仅是股份卖或者不卖,混合所有的实质是公司治理的改革。

 

南方周末:三中全会提出国资改革要由管资产转向管资本、实行混合所有制,一种观点认为这意味着国有资本控制力的加强,混合所有制的结果必然是国进民退,另一种观点则认为这可能是国退民进、民营资本进入以前不能进入的领域展开平等竞争的契机,还有人认为是利益相关者“化妆逃跑”,廉价接手国资,如何评价这些观点?

 

邓峰:究竟是把国有企业继续做大做强,还是让民资进入国有垄断的、拥有特权的、关系国计民生的关键产业?如果说做大国有资本是以放弃市场、私营企业和新兴的经济部门为代价,借国有资本的概念完成国进民退,那可以说是改革的倒退,和改革本身建立社会主义市场经济的目标是相背离的。

 

但如果让民营资本进入国有垄断领域,我觉得也是不公平的。现在很多地方搞的所谓混合所有制改革其实是让现有有钱人能够分享垄断收益。

 

比如最近新闻爆出的16亿元买下中信国安近千亿国企15.8%的股权的案例。我们在现行的国有资产管理法律体系中有一个漏洞,它并不涉及转让资本,而是以增资扩股方式让其他人进入,用2元钱购得5元钱的股份,这是没办法防范的。中信国安这种情况很典型,民营资本进入等于摊薄了国有资本的权益和价值,你原来不肯让国企私有化的原因,是因为它是全体人民的,可是你现在如果要松绑,让一部分民营资本进入,而这部分民营资本获得的是通过国家主权的管制获得的垄断收益,本质上它和税收一样,应以公平的方式分给全民。

 

我认为,原则上如果国企赚钱很多,就应该少收税,税收和国企上缴利润应该是相互替代的关系。如果不减税,那么这些钱如何进行分配,在全国人大作为全民代议机构能够有效约束政府预算的前提下,是否可以考虑由人大来决定投到什么地方,比如教育、医疗、公共产品的提供等。然后以购买的方式而不是直接提供的方式,而且不仅从国有企业,也从私营企业那里采购公共服务,才算真正的公平竞争,机会平等。而不是让民营资本在国有企业里持股,分一杯羹,我觉得这不是什么公平的方式。

 

国企改革应该是一个系统改革,想好了再改,而不是变成某些人在现有格局下分一杯羹的结果。我们通过法律赋予了国企的特殊性,比如垄断地位、特殊租金等,但这种特殊地位的前提条件是它是全民的,应该是国有公产,国企改革应该站在全民和社会公益的角度去进行,任何改革都不能背离了这个前提。

 

南方周末:听起来你觉得混合所有制面临着两难的境地?

 

邓峰:的确是一个两难处境,关键问题是如果把国企看成了一堆财产,怎么分这堆财产,就非常糟糕。混合所有制是个“制”,是个公私混合的制度,不能把企业只理解为一堆财产。在经营范围、市场管制的封闭程度上,在公司治理层面、公司行为、绩效评估上,都可以讨论混合所有,而不是仅仅股份卖或者不卖。

 

我认为混合所有的实质是公司治理的改革,即股东平等,使公司成为一个建立在代议制基础之上的利益共同体,这样才不会出现几大央企集团董事长、总经理一夜之间对调,或者国资委要求所有央企都应该有个主业,非主业投资比重不能超过10%等等。国资委管的很多是上市公司,这么做你征求其他股东的意见了吗?其他股东能同意吗?虽然你是大股东,但也并不是说你想怎么做就怎么做。所以混合所有的前提是良好的公司治理。

 

最温和的改革方向,也应该是向全民分红

 

南方周末:关于国有企业的分类,现在各省市的国资改革方案分类标准不一,主流的分法是分为公益类、功能类、竞争类三类,对此外界争议也很大,你怎么看这种分类标准?

 

邓峰:所谓分类监管提了很久了,1994年的国有资产管理局有一个官方版本——分为经营型、资源型和行政型三类,写入了教科书的。但这三类划分有很大问题,所谓资源型,其实是采用特许形式交许可费,资源是国家的,私人以向政府买特许的方式来使用资源。行政型的是指行政事业单位里的国有资产。所以这两类都只适用于财产,而不适用于企业。企业在我国只有一种,就是国家占控股地位的、由国家直接经营的,但在法律上的主体资格是按一般的商事企业所遵循的公司法来注册的、竞争性的、以营利为目标的企业。

 

记得好几年前,有一位国资委人士在一次会上提出按公益性和竞争性来划分国有企业,讲完国资委就否认了这种说法,因为这是违反企业国有资产管理法的。里面规定得很清楚,国有资产有保值增值的责任,这就是说只有竞争性或营利性一类。

 

今天把国企划分为公益、功能、竞争三类,也面临类似问题,它与现行法是冲突的,也不是一个层面的划分。公益类是从目标上来界定,功能类是什么呢?竞争类,说的是公的属性还是私的属性呢?和竞争相对的是垄断,那么我们可以说公益类和功能类是垄断企业吗?逻辑上不能自洽。

 

南方周末:国有企业的分类,有国际惯例或通行理论可循吗?

 

邓峰:国际上国有企业的分类,第一个层次是公共企业,大陆法系把它叫做公法人。这种企业各国都有,它承担公共产品和服务的提供,和商业企业相比,它是不完整的,表现在它的经营范围受限制、不以营利为目的、具有垄断性地位等。

 

第二个层次是把国企视作竞争性的私人商业企业,不分成公法人和私法人。大多数国家都不允许出现这种情况,但有两个例外,一是石油公司,二是主权财富基金。

 

除此之外,在少数国家也有两类国企,一类是在英联邦国家,1980年代进行私有化时,很多上市企业中国家持有股权,但不行使投票权,也不参与分红,称为“黄金股”,是一种社会化的商业企业;另一类是新加坡、俄罗斯和一些海湾国家的国有企业,这些企业是国有资本出资建立的,由职业经理人管理,也从事营利性活动,可每一年它的利润都要分给全民。

 

我们国家接近最后一类的新加坡模式,这种模式就是国有资本以私人企业的方式组织起来,进入竞争性领域,与其他公司一样从事营利性活动。但我国的国企又有一部分的合法性是建立在提供公共产品的基础上的,我们叫“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”。按说它提供的是公共产品,可它仍注册为普通商业公司,或已经完全进入市场竞争了,但它的利润是上缴给国家财政,而不是分配给全民。换句话说,它所获得的收益并未被视为一种税收的替代。

 

南方周末:如果按照这个框架,中国的国有企业改革方向应该是哪一种国有企业?

 

邓峰:按激进程度的不同,比较强调国际化的学者大致可以分为三种观点,第一种,大部分学者希望向新加坡和俄罗斯学习,即国企保持目前的盈利性水平的情况下,向全民分红,这是一种最温和的观点,但我认为这并没有解决国企的治理问题;稍微激进点的观点是我比较赞成的,即英国模式,把国企变成社会化的商业企业,实行债权化管理,政府放弃对国有股权利的行使,企业彻底按市场原则来运营,政府在里面没有私利;更激进的一种观点,是主张彻底的休克疗法和私有化。

 

还有一种观点是恢复公法人制度,使国企变成行使公共职能的特殊企业,几年前世界银行和国务院发展研究中心合作出版的《中国2030》里提过这一方案,这也是一部分国内学者的主张。(记者:冯禹丁)

本网站内容未经洪范东方咨询服务中心许可 不得转载或引用